修訂后的《行政處罰法》（以下簡稱新法）將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰的基礎性法律，新法的頒布實施，將對生態環境監管執法帶來重大影響，各級生態環境部門應當高度關注。

    關注一：

　　審慎從嚴把握行政處罰的核心要件

　　現行(xing)(xing)(xing)(xing)《行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰法》沒(mei)有規定行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰的(de)(de)定義(yi)(yi)。新法第2條新增(zeng)規定：“行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰是(shi)指行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)關依法對違(wei)反行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)管理(li)秩(zhi)序(xu)的(de)(de)公(gong)民、法人或(huo)者其(qi)他組織，以(yi)減損權益或(huo)者增(zeng)加(jia)(jia)義(yi)(yi)務的(de)(de)方(fang)式(shi)予以(yi)懲戒的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)。”據此，判斷某(mou)一(yi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)是(shi)否屬于行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰，關鍵要(yao)看該行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)是(shi)否以(yi)減損權益或(huo)增(zeng)加(jia)(jia)義(yi)(yi)務的(de)(de)方(fang)式(shi)對當事人進(jin)行(xing)(xing)(xing)(xing)懲戒。

　　現行的生(sheng)態環(huan)境法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規中規定(ding)了部分法(fa)(fa)律性質不是(shi)很(hen)清楚(chu)的行政(zheng)行為(wei)，比(bi)如，限制生(sheng)產(chan)(chan)、停產(chan)(chan)整治、責(ze)(ze)令(ling)停止(zhi)排污(wu)、責(ze)(ze)令(ling)限期采(cai)取(qu)治理措施(shi)、責(ze)(ze)令(ling)消除污(wu)染等(deng)，司法(fa)(fa)機關對這些行為(wei)的性質也有不同(tong)的看法(fa)(fa)。新(xin)法(fa)(fa)的規定(ding)，有助于(yu)平息很(hen)多法(fa)(fa)律性質之(zhi)爭。部分行為(wei)，比(bi)如限制生(sheng)產(chan)(chan)、責(ze)(ze)令(ling)停業關閉等(deng)，在新(xin)法(fa)(fa)中已經明確為(wei)行政(zheng)處罰(fa)。

　　當然，新法(fa)(fa)(fa)規(gui)定的(de)(de)“減損權益”“增(zeng)加義(yi)務”，理論上(shang)應(ying)如何解釋(shi)？還可以(yi)(yi)進(jin)一步研究。但對生態環境部門而(er)言，最(zui)重要(yao)(yao)的(de)(de)是在監管執法(fa)(fa)(fa)時，遵(zun)循審慎(shen)的(de)(de)原則，從嚴把握(wo)各項帶有懲戒性(xing)質的(de)(de)行政行為的(de)(de)實(shi)體和程序(xu)要(yao)(yao)求，以(yi)(yi)規(gui)避可能的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)風險。法(fa)(fa)(fa)律(lv)性(xing)質部分不明，不再是不履(lv)行相應(ying)執法(fa)(fa)(fa)程序(xu)要(yao)(yao)求的(de)(de)理由和借口。

　　關注二：

　　嚴格依法實施新的行政處罰種類

　　新(xin)法第9條對行(xing)政處罰種類(lei)作了重(zhong)大調整，主(zhu)要涉及以下幾個(ge)方面：

　　一是(shi)明確“通報批(pi)評”為行政處罰。

　　生態環境(jing)部門不能(neng)再隨意通過“紅頭(tou)文件”的形式設(she)置(zhi)對當(dang)事(shi)人的通報批評。按照(zhao)新(xin)法(fa)，只(zhi)有(you)法(fa)律、法(fa)規(gui)(gui)和規(gui)(gui)章(zhang)，可以設(she)定通報批評等行(xing)政(zheng)處(chu)罰，其他規(gui)(gui)范性(xing)文件不得設(she)定。實(shi)施(shi)通報批評，也必須履行(xing)相應的行(xing)政(zheng)處(chu)罰程序。

　　二是增加(jia)“降(jiang)低資質(zhi)等級”為行政處(chu)罰。

　　降(jiang)低資質等級多用于信(xin)用管(guan)理。國(guo)辦于2020年12月發布(bu)的《關于進(jin)一(yi)步(bu)完善失(shi)(shi)信(xin)約束制度構建(jian)誠(cheng)信(xin)建(jian)設長(chang)效機制的指導意見》提出，失(shi)(shi)信(xin)行為記錄、嚴(yan)重失(shi)(shi)信(xin)主(zhu)體名單認(ren)定和失(shi)(shi)信(xin)懲戒(jie)等事(shi)關個人、企業等各類(lei)主(zhu)體切身利益，必(bi)須嚴(yan)格在法治軌(gui)道內運行。對(dui)失(shi)(shi)信(xin)主(zhu)體采取減損(sun)權益或增加義務的懲戒(jie)措(cuo)施，必(bi)須基(ji)于具體的失(shi)(shi)信(xin)行為事(shi)實(shi)，直接援引(yin)法律、法規(gui)或者黨中央、國(guo)務院政策文件為依據(ju)，并實(shi)行清單制管(guan)理。

　　根(gen)據新法和上述指導意見(jian)，生態環境(jing)部門不能在沒有(you)(you)上位(wei)法依據的情況下濫用(yong)信用(yong)管理手段。對當事(shi)人實施“降低資質(zhi)等級(ji)”，必須要有(you)(you)明確的法律、法規(gui)依據，并依照行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰的程(cheng)序進(jin)行(xing)(xing)。

　　三是增加“限(xian)制開(kai)展生(sheng)產經(jing)營活動”“責令關閉”“限(xian)制從業”為行政處罰。

　　《環(huan)境保護(hu)法》《大(da)氣污染防(fang)治法》等(deng)(deng)生(sheng)態環(huan)境法律(lv)中(zhong)，有多個條款規定了“限制(zhi)生(sheng)產”“停產整(zheng)治”“責令停業關(guan)閉”等(deng)(deng)措施。在(zai)以往(wang)的執法實踐中(zhong)，上述行政(zheng)行為(wei)的法律(lv)性(xing)質(zhi)一直存在(zai)爭(zheng)議。生(sheng)態環(huan)境部門(men)傾向于將這(zhe)些行為(wei)視為(wei)行政(zheng)命令，不適用行政(zheng)處罰(fa)程序。

　　司法機關的(de)判(pan)決有(you)的(de)與生態環境(jing)部門的(de)看(kan)法一致(zhi)，有(you)的(de)則認為上述(shu)行(xing)(xing)為也屬于(yu)行(xing)(xing)政處罰，按行(xing)(xing)政命令(ling)的(de)程序實(shi)施，構(gou)成違法。新法出臺，上述(shu)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為的(de)法律性(xing)質之爭可(ke)以劃上句(ju)號了(le)。

　　關注三：

　　相對集中開展生態環境綜合行政執法

　　新法(fa)第18條規(gui)定，國家在(zai)城市(shi)(shi)管理、市(shi)(shi)場監(jian)管、生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)、文化市(shi)(shi)場、交通運輸、應(ying)急管理、農業等(deng)領(ling)域推行(xing)(xing)建立綜合(he)行(xing)(xing)政執(zhi)法(fa)制(zhi)度，相對(dui)集中(zhong)行(xing)(xing)政處罰權。據此，生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)領(ling)域綜合(he)行(xing)(xing)政執(zhi)法(fa)有了明確的法(fa)律依據。

　　生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護綜(zong)(zong)合(he)(he)行政(zheng)(zheng)執法(fa)改(gai)革(ge)是黨中央、國(guo)務(wu)院確定的重大改(gai)革(ge)事項。中辦、國(guo)辦于2018年印發《關于深化(hua)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護綜(zong)(zong)合(he)(he)行政(zheng)(zheng)執法(fa)改(gai)革(ge)的指導意見》，明確生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護執法(fa)包(bao)括污(wu)染防治執法(fa)和(he)生(sheng)態(tai)保(bao)(bao)護執法(fa)。整合(he)(he)后(hou)，生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護綜(zong)(zong)合(he)(he)執法(fa)隊伍以(yi)本級生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)部門的名義(yi)，依法(fa)統一行使污(wu)染防治、生(sheng)態(tai)保(bao)(bao)護、核與輻射安全的行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)權以(yi)及與行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)相關的行政(zheng)(zheng)檢查、行政(zheng)(zheng)強制權等執法(fa)職能(neng)。

　　2020年2月，國辦(ban)印發(fa)《關(guan)于生態環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)綜合行政(zheng)執(zhi)法(fa)有關(guan)事項的通(tong)知》，發(fa)布《生態環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)綜合行政(zheng)執(zhi)法(fa)事項指導(dao)目錄(lu)（2020年版(ban)）》。新法(fa)生效后，生態環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)綜合行政(zheng)執(zhi)法(fa)隊(dui)伍可(ke)以依(yi)法(fa)相(xiang)對集中行使行政(zheng)處(chu)罰(fa)權(quan)。

　　關注四：

　　規范準確委托實施行政處罰

　　新法(fa)第(di)20條和第(di)21條規定了(le)行政處(chu)罰的委(wei)(wei)(wei)托實(shi)施(shi)。生態環境執法(fa)實(shi)踐(jian)中(zhong)，委(wei)(wei)(wei)托實(shi)施(shi)行政處(chu)罰的情況(kuang)比較常見，也引(yin)發了(le)很多爭議。相(xiang)當(dang)一(yi)部分(fen)生態環境部門(men)對“委(wei)(wei)(wei)托”一(yi)詞，沒有(you)準確理解，往往想當(dang)然地認為委(wei)(wei)(wei)托就是交給(gei)受委(wei)(wei)(wei)托單(dan)位去干，跟(gen)我無(wu)關了(le)。因此，實(shi)踐(jian)中(zhong)對委(wei)(wei)(wei)托處(chu)罰，要注意把握(wo)好以下(xia)幾點(dian)：

　　1、委托機關只能在(zai)法(fa)定(ding)權限內委托實施行政(zheng)處罰。超(chao)越(yue)法(fa)定(ding)權限的委托行為(wei)無效。換言之，不能把依法(fa)不屬于自(zi)己的職責，委托給其他組(zu)織實施。

　　2、受(shou)委(wei)托(tuo)(tuo)組織(zhi)必須屬于符(fu)合新法(fa)第21條(tiao)規(gui)(gui)定(ding)(ding)條(tiao)件的組織(zhi)。新法(fa)對受(shou)委(wei)托(tuo)(tuo)組織(zhi)的條(tiao)件作了(le)修(xiu)改，不(bu)再限定(ding)(ding)在事(shi)業(ye)組織(zhi)。同(tong)時增加受(shou)委(wei)托(tuo)(tuo)組織(zhi)需有取得(de)行政(zheng)執(zhi)法(fa)資格(ge)工(gong)作人(ren)員(yuan)的規(gui)(gui)定(ding)(ding)。盡管第21條(tiao)沒有明確具(ju)體人(ren)數，但從(cong)第42條(tiao)“執(zhi)法(fa)人(ren)員(yuan)不(bu)得(de)少于兩(liang)(liang)人(ren)”的規(gui)(gui)定(ding)(ding)看，受(shou)委(wei)托(tuo)(tuo)組織(zhi)取得(de)行政(zheng)執(zhi)法(fa)資格(ge)工(gong)作人(ren)員(yuan)原(yuan)則上(shang)也應不(bu)少于兩(liang)(liang)人(ren)。

　　3、委(wei)(wei)托實施行政處罰的，應當(dang)出具(ju)(ju)書(shu)面委(wei)(wei)托書(shu)，載(zai)明委(wei)(wei)托的具(ju)(ju)體事項、權限(xian)、期限(xian)等內容。委(wei)(wei)托行政機關和受委(wei)(wei)托組織應當(dang)將(jiang)委(wei)(wei)托書(shu)向社會公布。

　　4、受委(wei)托組織只(zhi)能以委(wei)托機關的名義實施行政(zheng)處罰，不能以自己的名義實施，也不得(de)再委(wei)托其他組織或者個人實施。

　　5、委托機關對受委托組織實施行(xing)政處罰的行(xing)為的后果(guo)承擔法律責任。

　　關注五：

　　進一步加強行政處罰與刑事司法銜接配合

　　新(xin)法(fa)第27條規定(ding)，違法(fa)行為涉(she)(she)嫌犯(fan)罪(zui)的(de)，行政(zheng)(zheng)機關(guan)應(ying)(ying)當(dang)及時(shi)將案(an)件移(yi)(yi)送司法(fa)機關(guan)，依法(fa)追(zhui)究(jiu)刑(xing)事(shi)責任。上(shang)述規定(ding)的(de)核心，在于確立(li)了行政(zheng)(zheng)執(zhi)(zhi)法(fa)與刑(xing)事(shi)司法(fa)銜接(jie)(jie)(jie)中(zhong)“刑(xing)事(shi)優先”原則。生態環境部門在執(zhi)(zhi)法(fa)過程(cheng)中(zhong)，如(ru)果(guo)發現違法(fa)行為涉(she)(she)嫌犯(fan)罪(zui)，就應(ying)(ying)當(dang)及時(shi)移(yi)(yi)送司法(fa)機關(guan)，依法(fa)追(zhui)究(jiu)刑(xing)事(shi)責任，不得以(yi)行政(zheng)(zheng)處罰(fa)代替移(yi)(yi)送。新(xin)法(fa)也規定(ding)，行政(zheng)(zheng)機關(guan)與司法(fa)機關(guan)之(zhi)間應(ying)(ying)當(dang)加(jia)強協調配合(he)，建立(li)健全案(an)件移(yi)(yi)送制度，加(jia)強證據材料(liao)移(yi)(yi)交、接(jie)(jie)(jie)收(shou)銜接(jie)(jie)(jie)，完(wan)善(shan)案(an)件處理(li)信息通(tong)報機制。

　　需要注意的有幾點：

　　1、新法(fa)將現行(xing)(xing)《行(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)法(fa)》中的(de)“構成犯(fan)罪(zui)”修改為“涉嫌犯(fan)罪(zui)”，實際(ji)上降低了行(xing)(xing)政(zheng)機關移(yi)送司法(fa)機關的(de)門檻(jian)。生態環境部門只需要認為某一違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為涉嫌犯(fan)罪(zui)，即可(ke)依法(fa)移(yi)送。該行(xing)(xing)為是否構成犯(fan)罪(zui)，應由司法(fa)機關作出判斷。

　　2、行政(zheng)機關(guan)“以罰(fa)(fa)(fa)代(dai)刑(xing)(xing)”是不(bu)合法的(de)(de)(de)，同樣，司(si)法機關(guan)也(ye)不(bu)得“以刑(xing)(xing)代(dai)罰(fa)(fa)(fa)”。新法規定，司(si)法機關(guan)經審查，發(fa)現(xian)依法不(bu)需要追究刑(xing)(xing)事(shi)責(ze)任(ren)或者免予刑(xing)(xing)事(shi)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)(fa)，但應(ying)(ying)當給(gei)予行政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de)，應(ying)(ying)當及時將案件移送(song)有關(guan)行政(zheng)機關(guan)。依照新法，人身自(zi)由罰(fa)(fa)(fa)，即(ji)刑(xing)(xing)事(shi)領域的(de)(de)(de)拘(ju)役(yi)、有期徒刑(xing)(xing)和行政(zheng)領域的(de)(de)(de)行政(zheng)拘(ju)留，以及財產(chan)罰(fa)(fa)(fa)，即(ji)刑(xing)(xing)事(shi)領域的(de)(de)(de)罰(fa)(fa)(fa)金和行政(zheng)領域的(de)(de)(de)罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)，可以折抵(di)，但其他(ta)行政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)(fa)，比如(ru)吊銷許(xu)可證等，刑(xing)(xing)事(shi)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)(fa)和行政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)(fa)不(bu)存在折抵(di)關(guan)系，應(ying)(ying)當依法分別實施。

　　3、“刑事(shi)優先”不等于(yu)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)(ji)關(guan)可(ke)以不履行(xing)(xing)(xing)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰職責。國(guo)務院2020年(nian)8月修訂的(de)《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)執(zhi)法機(ji)(ji)(ji)關(guan)移送涉嫌犯罪案件(jian)的(de)規(gui)定》明確，行(xing)(xing)(xing)政(zheng)執(zhi)法機(ji)(ji)(ji)關(guan)對公安(an)機(ji)(ji)(ji)關(guan)決定不予立案的(de)案件(jian)，應(ying)(ying)當依(yi)法作出處理；其中，依(yi)照(zhao)有(you)關(guan)法律、法規(gui)、規(gui)章的(de)規(gui)定應(ying)(ying)當給予行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰的(de)，應(ying)(ying)當依(yi)法實施行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰。行(xing)(xing)(xing)政(zheng)執(zhi)法機(ji)(ji)(ji)關(guan)向公安(an)機(ji)(ji)(ji)關(guan)移送涉嫌犯罪案件(jian)前已經作出的(de)警告，責令(ling)停產(chan)停業，暫(zan)扣(kou)(kou)或者(zhe)(zhe)吊(diao)銷許可(ke)證、暫(zan)扣(kou)(kou)或者(zhe)(zhe)吊(diao)銷執(zhi)照(zhao)的(de)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰決定，不停止執(zhi)行(xing)(xing)(xing)。

　　關注六：

　　嚴格遵循行政處罰基本規則

　　第(di)一(yi)，“一(yi)事不(bu)再罰”與法條競合時的處罰規則

　　新法(fa)第29條維持了現行(xing)(xing)《行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)》關于“一(yi)事(shi)不再罰(fa)”的(de)(de)規(gui)定，對當(dang)事(shi)人的(de)(de)同(tong)(tong)一(yi)個違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)，不得給予(yu)(yu)兩次以上罰(fa)款(kuan)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)。同(tong)(tong)時新增規(gui)定法(fa)條競合時的(de)(de)適用(yong)規(gui)則(ze)，即同(tong)(tong)一(yi)個違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)違反多(duo)個法(fa)律規(gui)范(fan)應(ying)當(dang)給予(yu)(yu)罰(fa)款(kuan)處(chu)罰(fa)的(de)(de)，按照罰(fa)款(kuan)數額高的(de)(de)規(gui)定處(chu)罰(fa)。需要(yao)注意的(de)(de)是，上述規(gui)則(ze)僅適用(yong)于罰(fa)款(kuan)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)，不涉及其(qi)他處(chu)罰(fa)種類。

　　法(fa)(fa)(fa)條(tiao)競(jing)合的情(qing)形(xing)，在生(sheng)態環境法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規中(zhong)較為常見。以《大氣污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)法(fa)(fa)(fa)》第(di)99條(tiao)為例，排污(wu)單位以不(bu)正常運行(xing)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)設施的方式(shi)超(chao)標排放大氣污(wu)染(ran)物(wu)，同時違反了(le)該條(tiao)第(di)二項(xiang)(xiang)和(he)第(di)三項(xiang)(xiang)的規定。

　　執法實踐(jian)中，多數生態環境(jing)部門將其視為(wei)(wei)(wei)一(yi)個(ge)違(wei)法行為(wei)(wei)(wei)，在10萬元(yuan)以(yi)上(shang)100萬元(yuan)以(yi)下的(de)幅度內，從重作出處(chu)罰(fa)決定。但也(ye)有的(de)地方(fang)認為(wei)(wei)(wei)，該種(zhong)情形構成了兩個(ge)違(wei)法行為(wei)(wei)(wei)，需要分別作出處(chu)罰(fa)。按照新法的(de)規定，上(shang)述情形屬于法條競合，“從一(yi)重”處(chu)罰(fa)即可(ke)。

　　第二，初次輕微違(wei)法可以(yi)不予處罰

　　新法(fa)第33條關于“初次違法(fa)且危害后(hou)果輕微并及時(shi)改正的，可以(yi)不予行政處罰”的規(gui)定，是此次修改的亮點(dian)(dian)之一(yi)，被視為“柔性(xing)執法(fa)”的典型(xing)措施(shi)。執法(fa)實踐中，需要把握好以(yi)下幾點(dian)(dian)：

　　一(yi)(yi)(yi)是初次(ci)違(wei)(wei)法(fa)的界定(ding)。初次(ci)違(wei)(wei)法(fa)，原則上是指第一(yi)(yi)(yi)次(ci)實施違(wei)(wei)法(fa)行(xing)為(wei)。這一(yi)(yi)(yi)初次(ci)違(wei)(wei)法(fa)，是否要限定(ding)在一(yi)(yi)(yi)定(ding)的時間范圍(wei)內，還需進(jin)一(yi)(yi)(yi)步研究(jiu)明(ming)確。

　　二是(shi)危害后果(guo)輕微(wei)并及(ji)時(shi)改(gai)正。后果(guo)輕微(wei)和及(ji)時(shi)改(gai)正，兩個要(yao)件(jian)要(yao)同時(shi)滿足(zu)。具(ju)體標準可(ke)以通過行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)裁量(liang)基準予以細化。實踐中(zhong)可(ke)以參照生態環境部(bu)于2019年5月(yue)發布(bu)的《關于進一步規(gui)范適用(yong)環境行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)自由裁量(liang)權(quan)的指導意見》（環執法(fa)[2019]42號）執行(xing)。

　　三是初次輕微違(wei)法的，可(ke)以不予(yu)處(chu)罰，并非一定(ding)不能處(chu)罰。生態環境部門可(ke)以基于(yu)案件的具(ju)體情況自(zi)由裁量。

　　第(di)三(san)，違(wei)法行為追溯(su)期(qi)限

　　新法(fa)(fa)(fa)第36條將涉(she)(she)及(ji)公民(min)生命健(jian)康安全、金融安全且有危害(hai)后(hou)果(guo)的(de)處(chu)罰追(zhui)溯(su)期限由二年延長至五年。生態(tai)環(huan)境領域的(de)處(chu)罰，是否(fou)屬于“涉(she)(she)及(ji)公民(min)生命健(jian)康安全”的(de)處(chu)罰，尚不明確。全國人大常委會法(fa)(fa)(fa)工委起草的(de)過程(cheng)稿中，曾將生態(tai)環(huan)境和食品安全列舉規定為涉(she)(she)及(ji)公民(min)生命健(jian)康安全的(de)兩個領域。最后(hou)公布的(de)法(fa)(fa)(fa)律中，沒有具體列明。

　　實踐中(zhong)，生(sheng)態環(huan)境(jing)違法行為(wei)直(zhi)(zhi)接涉及公(gong)民(min)生(sheng)命健(jian)康安(an)全的(de)(de)情(qing)況比較少(shao)，但(dan)在(zai)突發環(huan)境(jing)事件(jian)等特定的(de)(de)情(qing)形(xing)中(zhong)，也可能直(zhi)(zhi)接導致人身傷亡的(de)(de)后果。因此(ci)，不排除特定的(de)(de)生(sheng)態環(huan)境(jing)違法行為(wei)處罰(fa)追溯期限為(wei)五(wu)年的(de)(de)情(qing)形(xing)。

　　第四，“從(cong)舊兼從(cong)輕”原則

　　新(xin)法(fa)第37條(tiao)規(gui)定(ding)：“實施行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)，適(shi)用違法(fa)行(xing)(xing)為發生時(shi)的(de)(de)法(fa)律、法(fa)規(gui)、規(gui)章(zhang)的(de)(de)規(gui)定(ding)。但是，作出行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)決(jue)定(ding)時(shi)，法(fa)律、法(fa)規(gui)、規(gui)章(zhang)已被(bei)修改或者廢止，且新(xin)的(de)(de)規(gui)定(ding)處(chu)罰(fa)較輕或者不認為是違法(fa)的(de)(de)，適(shi)用新(xin)的(de)(de)規(gui)定(ding)。”這是關于行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)“從舊兼從輕”原(yuan)則在法(fa)律中的(de)(de)首次規(gui)定(ding)。

　　法不(bu)溯及既往，即法律(lv)不(bu)適用于(yu)其生效之前的(de)行為，這本是(shi)法治國家的(de)一(yi)(yi)般原則(ze)。“從舊兼從輕(qing)”原則(ze)，則(ze)來(lai)源于(yu)《刑(xing)法》，是(shi)為了解決《刑(xing)法》溯及力(li)問題，對《刑(xing)法》適用作出的(de)特別規定。但行政處(chu)罰是(shi)否適用這一(yi)(yi)原則(ze)，一(yi)(yi)直(zhi)沒有明確。

　　最高人(ren)民(min)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)院于(yu)2004年5月印發的(de)(de)《關于(yu)審理行(xing)(xing)(xing)(xing)政案件適(shi)用法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)范問題的(de)(de)座談會(hui)紀要》（法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)〔2004〕96號）提出：“行(xing)(xing)(xing)(xing)政相(xiang)對人(ren)的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)發生在(zai)新(xin)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)施行(xing)(xing)(xing)(xing)以前，具(ju)(ju)體行(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)作出在(zai)新(xin)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)施行(xing)(xing)(xing)(xing)以后，人(ren)民(min)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)院審查具(ju)(ju)體行(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)的(de)(de)合(he)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)性(xing)(xing)時，實體問題適(shi)用舊(jiu)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)定(ding)，程序問題適(shi)用新(xin)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)定(ding)，但(dan)下列情形除外：(一)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)、法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)或規(gui)(gui)章另有規(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)；(二)適(shi)用新(xin)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)對保(bao)護行(xing)(xing)(xing)(xing)政相(xiang)對人(ren)的(de)(de)合(he)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)權(quan)益(yi)更為(wei)有利的(de)(de)；(三)按照具(ju)(ju)體行(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)的(de)(de)性(xing)(xing)質應當適(shi)用新(xin)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)實體規(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)。”

　　根據上述紀(ji)要，2018年-2019年間，生態環(huan)境部(bu)印發了(le)《關于建設項目“未(wei)批先(xian)建”違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)法(fa)(fa)律適用問(wen)題的意見(jian)》（環(huan)政法(fa)(fa)函(han)〔2018〕31號）、《關于“未(wei)驗先(xian)投(tou)”違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)行(xing)(xing)政處罰(fa)新舊(jiu)法(fa)(fa)律規范銜(xian)接適用問(wen)題的意見(jian)》（環(huan)法(fa)(fa)規函(han)〔2019〕121號）等文件(jian)，采(cai)納“從(cong)舊(jiu)兼從(cong)輕”原則，對生態環(huan)境“未(wei)批先(xian)建”“未(wei)驗先(xian)投(tou)”違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)如何適用法(fa)(fa)律問(wen)題進行(xing)(xing)了(le)解釋，以指導(dao)地方生態環(huan)境部(bu)門(men)依法(fa)(fa)行(xing)(xing)政。

　　需(xu)(xu)要(yao)說明(ming)的(de)(de)(de)有(you)(you)幾(ji)點：一是(shi)(shi)“從(cong)舊(jiu)(jiu)(jiu)兼(jian)從(cong)輕(qing)”，核心是(shi)(shi)解決新舊(jiu)(jiu)(jiu)法(fa)(fa)律選(xuan)擇(ze)適(shi)用的(de)(de)(de)問題(ti)，實踐中可能會(hui)有(you)(you)比(bi)較(jiao)復雜的(de)(de)(de)情形，尤(you)其是(shi)(shi)對有(you)(you)連續(xu)性(xing)或持續(xu)性(xing)的(de)(de)(de)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為，不(bu)能簡單下結論，需(xu)(xu)要(yao)審(shen)慎(shen)判(pan)斷(duan)(duan)。二(er)是(shi)(shi)“從(cong)舊(jiu)(jiu)(jiu)兼(jian)從(cong)輕(qing)”，基本含義是(shi)(shi)原(yuan)則(ze)上(shang)(shang)按舊(jiu)(jiu)(jiu)法(fa)(fa)執(zhi)行(xing)(xing)，只有(you)(you)新法(fa)(fa)規定處罰(fa)較(jiao)輕(qing)的(de)(de)(de)情況(kuang)下，才(cai)能適(shi)用新法(fa)(fa)的(de)(de)(de)規定。三是(shi)(shi)是(shi)(shi)否適(shi)用“從(cong)舊(jiu)(jiu)(jiu)兼(jian)從(cong)輕(qing)”原(yuan)則(ze)，判(pan)斷(duan)(duan)的(de)(de)(de)時間(jian)節點在于(yu)行(xing)(xing)政處罰(fa)決定作出(chu)的(de)(de)(de)時間(jian)，而(er)不(bu)是(shi)(shi)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為發生的(de)(de)(de)時間(jian)，也不(bu)是(shi)(shi)立案(an)時間(jian)。四是(shi)(shi)如何判(pan)斷(duan)(duan)處罰(fa)較(jiao)輕(qing)，需(xu)(xu)要(yao)根據(ju)處罰(fa)的(de)(de)(de)種類、要(yao)件、罰(fa)款的(de)(de)(de)額度等進(jin)行(xing)(xing)綜合分析(xi)判(pan)斷(duan)(duan)，審(shen)慎(shen)嚴(yan)格掌握。五是(shi)(shi)新法(fa)(fa)規定的(de)(de)(de)“從(cong)舊(jiu)(jiu)(jiu)兼(jian)從(cong)輕(qing)”原(yuan)則(ze)，原(yuan)則(ze)上(shang)(shang)只適(shi)用于(yu)行(xing)(xing)政處罰(fa)，不(bu)涉及行(xing)(xing)政命令(ling)等其他行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為。

　　第(di)五，違法行為的主觀(guan)過錯要件

　　新法第(di)33條規定：“當事人有證據足(zu)以證明沒有主(zhu)觀過(guo)錯(cuo)的(de)(de)，不(bu)予行政處(chu)(chu)罰。”這(zhe)是法律(lv)上首次(ci)明確規定了(le)行政處(chu)(chu)罰的(de)(de)主(zhu)觀過(guo)錯(cuo)要件(jian)。

　　這一規定將對生(sheng)態(tai)環境部(bu)(bu)門的執法(fa)(fa)帶(dai)來重大影響(xiang)。從現行的生(sheng)態(tai)環境法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規看，除(chu)了部(bu)(bu)分特(te)定的違(wei)法(fa)(fa)行為，比如拒(ju)絕、阻撓現場檢查(cha)，“擅自”傾倒堆(dui)放固體廢物(wu)，私設暗管(guan)排放污染(ran)物(wu)等，可(ke)以(yi)從理(li)論上推導出違(wei)法(fa)(fa)行為人(ren)(ren)具有(you)主觀(guan)過錯外(wai)，絕大多數違(wei)法(fa)(fa)行為，沒有(you)明(ming)確規定要(yao)(yao)以(yi)行為人(ren)(ren)的主觀(guan)過錯為構成要(yao)(yao)件(jian)。

　　因此(ci)，新法(fa)實質(zhi)性地加(jia)重了(le)生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)部(bu)門(men)的取證要求。生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)部(bu)門(men)在實施行(xing)政處罰時，務必要重視證據的收集，準確理解把(ba)握生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)的相關規(gui)定(ding)。新法(fa)也明(ming)確“法(fa)律(lv)、行(xing)政法(fa)規(gui)另有規(gui)定(ding)的，從其規(gui)定(ding)。”這就需要在相關生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)制修訂過程中，對違法(fa)行(xing)為(wei)的構(gou)成要件作出更(geng)明(ming)確的界定(ding)了(le)。

　　關注七：

　　依法規范以自動監測數據為證據的行政處罰

　　新法第(di)46條(tiao)(tiao)規定(ding)了行政處(chu)罰的證(zheng)據包括書證(zheng)、物證(zheng)、視聽資(zi)料(liao)、電(dian)子數據、證(zheng)人證(zheng)言、當事人的陳述、鑒定(ding)意見、勘(kan)驗筆錄和(he)現場筆錄等。第(di)41條(tiao)(tiao)規定(ding)了行政機關利用電(dian)子技術(shu)監(jian)控設備收(shou)集、固(gu)定(ding)違法事實，以及實施處(chu)罰的基本要(yao)求。

　　生態環(huan)(huan)境執(zhi)法領域，利(li)用自(zi)動監測設(she)備(bei)及其(qi)數據來判斷企業排污(wu)行(xing)為是否合(he)法越(yue)來越(yue)普遍，也是未來的發展(zhan)方向，但自(zi)動監測數據的法律效(xiao)力一(yi)直存在較大爭議。自(zi)動監測數據，本質上(shang)屬于(yu)電(dian)子數據。盡管現行(xing)的《行(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)法》沒有(you)對(dui)行(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)的證據類(lei)型作出規定(ding)，但其(qi)證據效(xiao)力并無疑問。《環(huan)(huan)境行(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)辦法》也規定(ding)，生態環(huan)(huan)境部門(men)可以利(li)用在線(xian)監控或者其(qi)他技術(shu)監控手段收集違(wei)法行(xing)為證據。經生態環(huan)(huan)境部門(men)認定(ding)的有(you)效(xiao)性(xing)數據，可以作為認定(ding)違(wei)法事實(shi)的證據。

　　實(shi)踐中(zhong)出現的(de)問題，更多地是指(zhi)在只有自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)數(shu)據，或者說僅(jin)靠(kao)自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)數(shu)據這一孤證(zheng)，能否對當事(shi)人進行(xing)處罰？對此，答案當然是否定的(de)。考慮到自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)數(shu)據的(de)特殊性，僅(jin)靠(kao)自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)數(shu)據是不能直接(jie)實(shi)施處罰的(de)，必須經過有效核對，經查證(zheng)屬實(shi)，才能作為行(xing)政處罰的(de)證(zheng)據使用(yong)。

　　新法(fa)(fa)(fa)也規(gui)(gui)定，證(zheng)(zheng)據必須經查證(zheng)(zheng)屬實(shi)，方可作為(wei)認定案件事實(shi)的根據。按照《大(da)氣污染防(fang)治法(fa)(fa)(fa)》，生(sheng)態環(huan)境主(zhu)(zhu)管(guan)部(bu)門發現重點排(pai)污單位(wei)的大(da)氣污染物排(pai)放(fang)自(zi)動(dong)監測設備傳輸數據異常，應當及時進行調(diao)查。生(sheng)態環(huan)境部(bu)2019年(nian)11月發布的《生(sheng)活垃圾(ji)焚燒發電(dian)廠自(zi)動(dong)監測數據應用管(guan)理規(gui)(gui)定》第(di)9條(tiao)作了更明確的規(gui)(gui)定，生(sheng)態環(huan)境主(zhu)(zhu)管(guan)部(bu)門執法(fa)(fa)(fa)人(ren)員要經過現場(chang)調(diao)查取證(zheng)(zheng)，形成完整的證(zheng)(zheng)據鏈，才能依法(fa)(fa)(fa)實(shi)施(shi)行政處罰(fa)。

　　那么，新(xin)法(fa)生(sheng)效后，是(shi)否就(jiu)此解決了自(zi)動監(jian)測(ce)(ce)數據(ju)的法(fa)律效力問(wen)題呢？恐怕不(bu)盡然。新(xin)法(fa)規定的電子技術監(jian)控設(she)(she)備(bei)記錄，與生(sheng)態環境自(zi)動監(jian)測(ce)(ce)設(she)(she)備(bei)及(ji)其監(jian)測(ce)(ce)數據(ju)，并(bing)不(bu)完全(quan)對應。

　　1、新法(fa)規(gui)定的(de)(de)(de)(de)電子技(ji)術(shu)監(jian)控(kong)設(she)備僅指行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)機(ji)關依照法(fa)律、行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)法(fa)規(gui)規(gui)定設(she)置的(de)(de)(de)(de)，最典型的(de)(de)(de)(de)例子就(jiu)是公安(an)(an)機(ji)關交通管理部(bu)門(men)設(she)置的(de)(de)(de)(de)機(ji)動車違(wei)法(fa)抓拍等監(jian)測(ce)(ce)儀器。按照《大氣污(wu)(wu)染防治(zhi)法(fa)》《水污(wu)(wu)染防治(zhi)法(fa)》等法(fa)律，生態環(huan)境自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)(ce)設(she)備原(yuan)則上是由企(qi)業(ye)(ye)（只有(you)重點(dian)排污(wu)(wu)單位有(you)安(an)(an)裝(zhuang)運行(xing)(xing)自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)(ce)設(she)備的(de)(de)(de)(de)法(fa)定義務）自(zi)(zi)行(xing)(xing)安(an)(an)裝(zhuang)運行(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)。（需要說明的(de)(de)(de)(de)是，環(huan)境質(zhi)量(liang)監(jian)測(ce)(ce)設(she)備主要是由生態環(huan)境部(bu)門(men)安(an)(an)裝(zhuang)運行(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)，但環(huan)境質(zhi)量(liang)監(jian)測(ce)(ce)數(shu)據不(bu)是判斷企(qi)業(ye)(ye)排污(wu)(wu)行(xing)(xing)為是否合(he)法(fa)的(de)(de)(de)(de)依據，也不(bu)能直接用于行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)。）對企(qi)業(ye)(ye)安(an)(an)裝(zhuang)運行(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)(ce)設(she)備，即使該(gai)自(zi)(zi)動監(jian)測(ce)(ce)設(she)備依法(fa)應(ying)當與生態環(huan)境部(bu)門(men)的(de)(de)(de)(de)監(jian)控(kong)設(she)備聯(lian)網(wang)，也不(bu)等于就(jiu)是行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)機(ji)關安(an)(an)裝(zhuang)的(de)(de)(de)(de)電子技(ji)術(shu)監(jian)控(kong)設(she)備。

　　2、新法規定(ding)電子技(ji)術監(jian)(jian)控(kong)設(she)備(bei)需要(yao)經過(guo)法制(zhi)和(he)(he)技(ji)術審核(he)(he)(he)，這在(zai)生(sheng)態(tai)環(huan)境監(jian)(jian)測領域暫無對(dui)應的要(yao)求(qiu)。對(dui)技(ji)術審核(he)(he)(he)，或許可以理解為(wei)要(yao)求(qiu)重(zhong)點排污單位按照相(xiang)關標準安裝(zhuang)和(he)(he)運行(xing)(xing)自動監(jian)(jian)測設(she)備(bei)，但對(dui)法制(zhi)審核(he)(he)(he)，法律(lv)上和(he)(he)實踐中均沒有(you)相(xiang)應的具體(ti)要(yao)求(qiu)。該技(ji)術和(he)(he)法制(zhi)審核(he)(he)(he)，是否僅限于處罰個案的審核(he)(he)(he)？誰有(you)權進行(xing)(xing)審核(he)(he)(he)，生(sheng)態(tai)環(huan)境部(bu)門(men)自行(xing)(xing)審核(he)(he)(he)，還是可以委(wei)托第三方審核(he)(he)(he)？審核(he)(he)(he)應達到什么(me)樣的標準才符合證據(ju)的要(yao)求(qiu)？與生(sheng)態(tai)環(huan)境部(bu)門(men)的監(jian)(jian)控(kong)設(she)備(bei)聯網是否可視為(wei)已(yi)經過(guo)審核(he)(he)(he)？等(deng)等(deng)問題，都還有(you)待(dai)進一步明確。

　　關注八：

　　全面準確依法設定實施行政處罰

　　第一，部門規章的(de)行政處(chu)罰設定權(quan)限

　　部(bu)門(men)(men)規章是(shi)生態環境部(bu)門(men)(men)實施(shi)行政(zheng)處(chu)罰(fa)的(de)依據，依照新(xin)法，其設定(ding)權限如下(xia)：

　　1、可以(yi)在法(fa)律、行政(zheng)法(fa)規(gui)規(gui)定(ding)的(de)給予行政(zheng)處(chu)罰(fa)的(de)行為(wei)、種類和幅度范圍內，對行政(zheng)處(chu)罰(fa)作出具體(ti)規(gui)定(ding)。

　　2、尚未制定(ding)法(fa)(fa)(fa)律、行政法(fa)(fa)(fa)規的(de)，可以(yi)設(she)(she)定(ding)警(jing)告、通報(bao)批評或(huo)一(yi)定(ding)數額(e)罰(fa)(fa)款(kuan)的(de)行政處(chu)罰(fa)(fa)。根據國(guo)務院(yuan)1996年4月發(fa)布的(de)《關(guan)于貫徹實施<中(zhong)華人民共和(he)國(guo)行政處(chu)罰(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)>的(de)通知》（國(guo)發(fa)[1996]13號），部門規章對(dui)非經營(ying)活(huo)動(dong)中(zhong)的(de)違法(fa)(fa)(fa)行為，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超過1000元(yuan)；經營(ying)活(huo)動(dong)中(zhong)的(de)違法(fa)(fa)(fa)行為，有違法(fa)(fa)(fa)所得(de)(de)的(de)，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超過違法(fa)(fa)(fa)所得(de)(de)的(de)3倍，但(dan)最(zui)高不得(de)(de)超過3萬元(yuan)，沒有違法(fa)(fa)(fa)所得(de)(de)的(de)，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超過1萬元(yuan)。超過上述限(xian)額(e)的(de)，應報(bao)國(guo)務院(yuan)批準。

　　3、可以通過部門(men)規章，在生態環境部門(men)法定權限內書面委托符合條(tiao)件的組織實施行(xing)政處(chu)罰(fa)。

　　4、行政處罰由違(wei)法行為(wei)發生地的行政機(ji)關管(guan)轄(xia)。部門規章可以另行規定管(guan)轄(xia)機(ji)關。

　　5、違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)得是指(zhi)實(shi)施違(wei)法(fa)(fa)行為所(suo)(suo)取得的款項。部門規(gui)章可以另行規(gui)定對違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)得的計算方式。

　　6、部門規(gui)章可以在新法第(di)32條或第(di)63條范圍外，規(gui)定其他(ta)應(ying)當(dang)(dang)從輕(qing)或者減輕(qing)行政處罰的情形，或者應(ying)當(dang)(dang)組(zu)織聽證的情形。

　　7、生態環境(jing)部門(men)(men)應(ying)當自行政(zheng)處(chu)罰案件立案之日起90日內作(zuo)出行政(zheng)處(chu)罰決定。部門(men)(men)規章可以另行規定處(chu)罰期限。

　　第二，“沒收違法(fa)所得”的含義(yi)

　　生(sheng)態環境(jing)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)中，“沒收違(wei)法(fa)所得”是比較常見的(de)(de)處罰措施。但如何界(jie)定(ding)“違(wei)法(fa)所得”，歷(li)來(lai)存在(zai)不(bu)同看(kan)法(fa)。全國人大(da)常委會法(fa)工委于2005年12月作(zuo)出的(de)(de)《關于申請(qing)解釋固體(ti)廢物污染環境(jing)防(fang)治法(fa)第七十(shi)七條有關規(gui)定(ding)的(de)(de)答復意(yi)見》提出，固體(ti)廢物污染環境(jing)防(fang)治法(fa)對無經營(ying)許可證或者不(bu)按照經營(ying)許可證規(gui)定(ding)從事收集(ji)、貯(zhu)存、利(li)用、處置經營(ying)活(huo)動(dong)規(gui)定(ding)的(de)(de)“沒收違(wei)法(fa)所得”，是指(zhi)沒收違(wei)法(fa)行為(wei)人違(wei)法(fa)收集(ji)、貯(zhu)存、利(li)用、處置危險廢物所獲得的(de)(de)收益(yi)。

　　生態環境(jing)部門在執法(fa)(fa)實(shi)踐中，基本(ben)上是按照上述法(fa)(fa)工委的解(jie)釋來把握。問題是，如(ru)果按照“收益”來界定“違法(fa)(fa)所得”，就要核減違法(fa)(fa)行為(wei)人(ren)(ren)必要合理的正常成本(ben)支(zhi)出。如(ru)何計算其成本(ben)？如(ru)何核減？這給生態環境(jing)部門的執法(fa)(fa)帶(dai)來了較大影(ying)響。一些極(ji)端的案件，比如(ru)要按照違法(fa)(fa)所得的倍數(shu)來處罰的情(qing)況下(xia)，如(ru)果違法(fa)(fa)行為(wei)人(ren)(ren)沒(mei)有明顯(xian)的獲利(li)，處罰就淪為(wei)空談。

　　新法(fa)第28條規定：“違法(fa)所得(de)(de)是(shi)指實施(shi)違法(fa)行為所取得(de)(de)的款(kuan)項(xiang)。法(fa)律、行政法(fa)規、部門規章(zhang)對違法(fa)所得(de)(de)的計算(suan)另有(you)規定的，從其(qi)規定。”這一規定明確了以下(xia)幾點：

　　1、違法(fa)所(suo)得(de)不是(shi)違法(fa)行為人獲得(de)的收益，而是(shi)實(shi)施違法(fa)行為所(suo)取得(de)的款項，原則(ze)上不需(xu)要核減其成本支出。

　　2、法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)和部(bu)門(men)規(gui)章可以對違(wei)法(fa)所得的(de)計算(suan)另行(xing)規(gui)定。現行(xing)的(de)生態環境法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)和部(bu)門(men)規(gui)章中，尚(shang)無(wu)違(wei)法(fa)所得計算(suan)的(de)例外規(gui)定。

　　3、有違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)所得(de)的，除依法(fa)(fa)(fa)應當(dang)(dang)(dang)(dang)退賠(pei)的外，均應予(yu)以沒收。據此，沒收違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)所得(de)與(yu)責令當(dang)(dang)(dang)(dang)事(shi)人改正(zheng)(zheng)或者限期改正(zheng)(zheng)違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)行(xing)為一樣，成為實施行(xing)政處罰時應當(dang)(dang)(dang)(dang)同步考慮的。當(dang)(dang)(dang)(dang)然，由于“沒收違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)所得(de)”屬于獨立的行(xing)政處罰，生態環境部門執法(fa)(fa)(fa)時，仍(reng)應按照相關法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規(gui)的規(gui)定作出(chu)處罰決定。

　　第三，行政處罰(fa)的主體資格

　　新法第38條規定，行(xing)(xing)政處(chu)罰沒有(you)依據(ju)或者實(shi)施(shi)(shi)主(zhu)體不具有(you)行(xing)(xing)政主(zhu)體資(zi)格(ge)的(de)，行(xing)(xing)政處(chu)罰無效(xiao)。據(ju)此，生態(tai)環境部門實(shi)施(shi)(shi)行(xing)(xing)政處(chu)罰，必須(xu)要行(xing)(xing)政主(zhu)體適格(ge)。不具有(you)主(zhu)體資(zi)格(ge)的(de)內設機(ji)構(gou)、派(pai)出機(ji)構(gou)、受委托實(shi)施(shi)(shi)處(chu)罰的(de)組織等，不得以自己的(de)名義實(shi)施(shi)(shi)行(xing)(xing)政處(chu)罰，否則，行(xing)(xing)政處(chu)罰無效(xiao)。

　　生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境部(bu)門(men)垂直(zhi)管理(li)體制(zhi)改(gai)革后，執(zhi)法(fa)(fa)實踐(jian)中最(zui)突出(chu)的問題，莫(mo)過于縣級生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境部(bu)門(men)的處罰權。按照“垂改(gai)”要求(qiu)，縣級生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境部(bu)門(men)成(cheng)為市(shi)級生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境部(bu)門(men)的派(pai)(pai)出(chu)機(ji)構(gou)，在沒有(you)明確法(fa)(fa)律(lv)(lv)法(fa)(fa)規(gui)授權的領域(yu)，派(pai)(pai)出(chu)機(ji)構(gou)不能(neng)以自(zi)己的名義(yi)實施行(xing)(xing)政處罰。這給生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境部(bu)門(men)執(zhi)法(fa)(fa)帶(dai)來(lai)了較大困擾，也不符合生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境保護綜合行(xing)(xing)政執(zhi)法(fa)(fa)的改(gai)革方向(xiang)，迫切需要通過制(zhi)修訂(ding)相關法(fa)(fa)律(lv)(lv)法(fa)(fa)規(gui)來(lai)解(jie)決。

　　此外，對生態環境部門的(de)(de)執法(fa)(fa)人員而言，新法(fa)(fa)規定(ding)，必須取得執法(fa)(fa)資(zi)格，并在執法(fa)(fa)過程中出(chu)示(shi)執法(fa)(fa)證(zheng)件。未取得執法(fa)(fa)證(zheng)件從事(shi)執法(fa)(fa)工作(zuo)的(de)(de)，不僅影響處罰(fa)決定(ding)的(de)(de)效(xiao)力，還應當依法(fa)(fa)給予處分。

　　第四，行政處罰(fa)的證據規則和程(cheng)序要求

　　新(xin)法在(zai)處罰的(de)證(zheng)據(ju)規(gui)則(ze)和保障程序公正方面作了很多新(xin)的(de)規(gui)定。對生態環境部門(men)而言(yan)，以下幾點需要重點關(guan)注：

　　1、新(xin)法(fa)第46條(tiao)確(que)立了行政處罰領域(yu)的“非法(fa)證據排除規則”，以非法(fa)手段取得的證據，不得作為認(ren)定案件事實(shi)的根據。生態(tai)環境部(bu)門執法(fa)時，務必要以合法(fa)的手段來收集和(he)固定證據，否則將直接影響(xiang)案件事實(shi)的認(ren)定。

　　2、新法第40條規定，證據(ju)不足的(de)，不得給(gei)予行政處(chu)(chu)罰。生態環境部門實施行政處(chu)(chu)罰，務必充分收集固定證據(ju)，形(xing)成完整的(de)證據(ju)鏈，方可(ke)作出(chu)處(chu)(chu)罰決定。

　　3、新法(fa)第44條(tiao)規定(ding)，行政(zheng)(zheng)(zheng)機關在作(zuo)出行政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)決(jue)定(ding)之前，應當(dang)告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)當(dang)事(shi)人擬作(zuo)出的(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)內容(rong)及事(shi)實、理由、依據，并告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)當(dang)事(shi)人依法(fa)享有的(de)(de)陳述、申辯、要(yao)(yao)求(qiu)聽證等權利。特別要(yao)(yao)注(zhu)意(yi)的(de)(de)是，告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)當(dang)事(shi)人行政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)內容(rong)是新增的(de)(de)。據此，生態環境部門(men)作(zuo)出行政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)事(shi)先(xian)告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)書(shu)時(shi)(shi)，不能(neng)簡單(dan)描述為“擬作(zuo)出行政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)”，必須(xu)告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)內容(rong)。同時(shi)(shi)，還要(yao)(yao)告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)當(dang)事(shi)人陳述、申辯等權利，符合聽證條(tiao)件(jian)的(de)(de)要(yao)(yao)告(gao)(gao)知(zhi)(zhi)聽證權利。

　　4、新法第(di)54條規定，符(fu)合(he)立(li)案(an)標(biao)準(zhun)的，行政機(ji)關應(ying)當(dang)及(ji)時(shi)立(li)案(an)。實踐(jian)中，有的生(sheng)態環境部門不重(zhong)視立(li)案(an)程(cheng)序，甚至有不立(li)案(an)而(er)直接作出處罰(fa)(fa)決定的情形。新法生(sheng)效后，不履(lv)行立(li)案(an)程(cheng)序，將可能影響處罰(fa)(fa)決定的效力。

　　5、新法(fa)第(di)38條規(gui)(gui)定(ding)，違(wei)反法(fa)定(ding)程(cheng)(cheng)序構(gou)(gou)成重(zhong)大(da)且明顯違(wei)法(fa)的，行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)無(wu)(wu)效。據(ju)此(ci)，對導(dao)致行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)無(wu)(wu)效的程(cheng)(cheng)序違(wei)法(fa)，需(xu)構(gou)(gou)成重(zhong)大(da)且明顯違(wei)法(fa)。但(dan)(dan)新法(fa)的這一(yi)規(gui)(gui)定(ding)，并不意味著處(chu)(chu)罰(fa)程(cheng)(cheng)序可以(yi)存在瑕疵(ci)。一(yi)般的處(chu)(chu)罰(fa)程(cheng)(cheng)序瑕疵(ci)或(huo)違(wei)法(fa)，雖然不構(gou)(gou)成處(chu)(chu)罰(fa)無(wu)(wu)效，但(dan)(dan)仍有可能(neng)被法(fa)院撤銷處(chu)(chu)罰(fa)決定(ding)或(huo)確(que)認其違(wei)法(fa)。

　　第五，行政處罰“三項制(zhi)度(du)”

　　1、公示制度。新(xin)法第39條規定：“行政處罰的(de)實(shi)施機關、立案(an)依據、實(shi)施程(cheng)序(xu)和(he)救濟(ji)渠道等信息(xi)應當公示。”不(bu)公示的(de)，可能涉嫌不(bu)履(lv)行法定職責(ze)。

　　2、全(quan)過程記錄制度。新法第47條規定：“行政(zheng)機關應當依法以(yi)文字、音(yin)像等形式，對行政(zheng)處(chu)罰(fa)的啟動、調查取證(zheng)、審核、決定、送達、執行等進行全(quan)過程記錄，歸檔(dang)保存。”

　　3、重大(da)(da)處罰(fa)決定(ding)法(fa)(fa)制(zhi)審(shen)核制(zhi)度。新法(fa)(fa)第58條(tiao)規(gui)定(ding)了處罰(fa)決定(ding)應當(dang)進(jin)(jin)行法(fa)(fa)制(zhi)審(shen)核的(de)四種情(qing)形，包(bao)括涉(she)及(ji)重大(da)(da)公共利益的(de)；直接關系當(dang)事人或者(zhe)第三人重大(da)(da)權益，經過聽(ting)證程(cheng)序的(de)；案件情(qing)況疑難(nan)復雜、涉(she)及(ji)多個法(fa)(fa)律關系的(de)；以及(ji)法(fa)(fa)律、法(fa)(fa)規(gui)規(gui)定(ding)應當(dang)進(jin)(jin)行法(fa)(fa)制(zhi)審(shen)核的(de)其他(ta)情(qing)形。未經法(fa)(fa)制(zhi)審(shen)核或者(zhe)審(shen)核未通過的(de)，不得(de)作出決定(ding)，否則可能構(gou)成程(cheng)序違法(fa)(fa)。

　　生態環(huan)境部已于2019年5月印發《關于在生態環(huan)境系統推進行政執(zhi)(zhi)(zhi)法公示制(zhi)(zhi)度(du)執(zhi)(zhi)(zhi)法全過(guo)程(cheng)記錄制(zhi)(zhi)度(du)重大執(zhi)(zhi)(zhi)法決(jue)定法制(zhi)(zhi)審核制(zhi)(zhi)度(du)的實(shi)施意(yi)見》（環(huan)辦(ban)執(zhi)(zhi)(zhi)法[2019]42號），明確了相關具體要求。

　　第(di)六，行(xing)政處罰決定的公開(kai)要求

　　新法第48條規定：“具有一定社會影(ying)響的(de)(de)行(xing)(xing)政處(chu)罰決定應(ying)當(dang)依法公(gong)開。”據此，行(xing)(xing)政處(chu)罰決定的(de)(de)公(gong)開要求(qiu)，僅(jin)限于具有一定社會影(ying)響的(de)(de)行(xing)(xing)政處(chu)罰決定，不要求(qiu)所有的(de)(de)行(xing)(xing)政處(chu)罰決定都必(bi)須公(gong)開。

　　第(di)七(qi)，行政處罰的期(qi)限

　　《環境(jing)行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)辦法(fa)》規(gui)定，環境(jing)保護行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)案件應當自立案之日起的(de)3個月(yue)內(nei)作出處(chu)理決(jue)定。對該(gai)3個月(yue)期限，實(shi)踐中(zhong)存在(zai)不(bu)同理解。

　　有(you)的觀點認為(wei)，由(you)于(yu)(yu)現(xian)行(xing)(xing)(xing)(xing)的《行(xing)(xing)(xing)(xing)政處罰法(fa)(fa)》并沒有(you)對(dui)行(xing)(xing)(xing)(xing)政處罰的期限作出規(gui)(gui)定(ding)(ding)。《環境行(xing)(xing)(xing)(xing)政處罰辦法(fa)(fa)》作為(wei)部(bu)門規(gui)(gui)章規(gui)(gui)定(ding)(ding)的3個月處罰期限，只(zhi)是(shi)生態環境部(bu)門基于(yu)(yu)提(ti)高(gao)行(xing)(xing)(xing)(xing)政效率(lv)的角(jiao)度，對(dui)自身行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)的規(gui)(gui)范，不具有(you)強(qiang)制性。另一(yi)種觀點認為(wei)，部(bu)門規(gui)(gui)章的規(gui)(gui)定(ding)(ding)對(dui)行(xing)(xing)(xing)(xing)政機(ji)關是(shi)有(you)約束力的，特別是(shi)涉及期限等規(gui)(gui)范行(xing)(xing)(xing)(xing)政權力行(xing)(xing)(xing)(xing)使的規(gui)(gui)定(ding)(ding)，行(xing)(xing)(xing)(xing)政機(ji)關應(ying)當遵守(shou)。違反上述(shu)規(gui)(gui)定(ding)(ding)的，應(ying)當承擔相應(ying)的法(fa)(fa)律后(hou)果。司法(fa)(fa)機(ji)關基本上秉持后(hou)一(yi)種觀點。

　　此次《行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)法》修訂，對行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)的期限作了明確規(gui)定，行政(zheng)(zheng)機關應當自(zi)行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)案件(jian)立(li)案之日起90日內作出行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)決(jue)定。生(sheng)態環境部門(men)，應當嚴格(ge)按照上述(shu)規(gui)定執行。

　　第八(ba)，處罰不得(de)與考核、考評掛鉤(gou)

　　新(xin)法(fa)(fa)(fa)第74條(tiao)規(gui)(gui)定(ding)(ding)，罰(fa)(fa)款(kuan)、沒收的(de)違法(fa)(fa)(fa)所(suo)得(de)或者沒收非法(fa)(fa)(fa)財物拍賣的(de)款(kuan)項(xiang)，不得(de)同作出行(xing)政處(chu)(chu)罰(fa)(fa)決定(ding)(ding)的(de)行(xing)政機關(guan)及其工作人員的(de)考(kao)核、考(kao)評直接或者變(bian)相掛鉤。這是對(dui)行(xing)政機關(guan)抑制執法(fa)(fa)(fa)沖動(dong)，濫用(yong)行(xing)政處(chu)(chu)罰(fa)(fa)權的(de)限(xian)制性規(gui)(gui)定(ding)(ding)。近(jin)年來，為(wei)加大對(dui)違法(fa)(fa)(fa)行(xing)為(wei)的(de)打擊力度，生態環境法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)中規(gui)(gui)定(ding)(ding)的(de)罰(fa)(fa)款(kuan)數額大幅度增長。各級生態環境部門務必要嚴(yan)格依法(fa)(fa)(fa)履職，不得(de)濫用(yong)行(xing)政處(chu)(chu)罰(fa)(fa)，更不能將罰(fa)(fa)款(kuan)作為(wei)“創收”手(shou)段(duan)，確保行(xing)政處(chu)(chu)罰(fa)(fa)在法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)的(de)軌道上運行(xing)，實現依法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)污(wu)。

轉自：中國環境

作者系生(sheng)態環(huan)境部法(fa)規與標(biao)準(zhun)司法(fa)規處處長